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“十四五”下我國城投公司轉型發展趨勢與路徑抉擇

文章來源:本站原創 | 發布時間:2019-10-11 | 文字大小:【】【】【】 | 瀏覽量:320

【本文導讀】在世界經濟發展前景依舊不明朗、國際金融市場依舊跌宕起伏以及“十四五”規劃編制的特殊背景下,城投公司的發展與城市整體發展的大格局息息相關。

在世界經濟發展前景依舊不明朗、國際金融市場依舊跌宕起伏以及“十四五”規劃編制的特殊背景下,城投公司的發展與城市整體發展的大格局息息相關。城投公司作為我國市場經濟發展、城鎮化和城市經營的必然產物,是城市建設體制改革特別是城建投融資體制改革的必然結果。其作為政府推進城市建設、改進民生的重要手段,在社會發展過程中一直發揮著舉足輕重的作用,特別是黨的十九大以來,我國城投公司對照以一流狀態建設一流城市的要求,結合城投實際,必須在加快城市國際化、實施國家整體發展戰略、推進創新驅動發展、城市治理體系和治理能力現代化等方面依然起著關鍵的作用。與此同時,隨著我國城投公司的不斷發展,也出現了一些需要關注的諸多問題,諸如常見的負債較多、難以獲得足夠的融資、對財政和土地依賴性強、償債壓力逐步增加等,這在一定程度上已經開始危及到國內金融市場的穩定和國家經濟安全。在此大的背景下,城市興,城投方可興;城市敗,城投則必敗。“十四五”時期是我國“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期,也是全面開啟社會主義現代化強國建設新征程的重要機遇期。城投企業在“十四五”時期面臨的內外環境會更加復雜。那么,如何才能使我國城投公司在轉型過程中朝著健康永續發展為此,仁達方略以“十四五”規劃編制下我國城投公司轉型發展的趨勢與路徑抉擇為題,對此問題進行深入分析和研究:

一、當前我國城投公司轉型發展面臨的困境

我國城投行業經過多年來的發展,一度憑借政府信用和城市土地等資源,主動承擔起國家保增長的任務,對于促進地方經濟發展和金融服務地方發展起到橋梁作用。但是,由于種種原因所致,使得近年來,隨著國家經濟不斷發展,政府各種積極投入各種項目的建設,資金需求量缺口不斷加大,導致地方政府債務規模不斷上漲。據財政部數據顯示,截止2019年6月末,地方政府債務余額已突破20萬億元,雖在限額范圍之內,但還是存在潛在的風險,以至造成一些地方政府為了保住當地的經濟增長速度,不斷上馬各種建設項目,資金需求量巨大,借債搞項目的沖動強烈。再加上地方政府承擔的教育、醫療、養老、水利等各種民生項目也越來越多,資金缺口也不小,大都只能依靠借債才能舉辦。從近3年地方政府債券發行節奏看,明顯呈現出不斷加速的走勢。據財政部數據顯示,2019年1-6月,全國發行地方政府債券28372億元,較2018年同期增長了101.1%。明顯高于國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值(90-150%)的最上限,超出了可控范圍。為了順應政策環境變化,城投公司必須進行市場化轉型,通過提升公司盈利能力,創造穩定的經營性現金流,分擔財政償債壓力,彌補城建資金缺口,為城市建設和發展提供更有力的支持。具體而言,目前我國城投公司轉型發展主要遇到下列幾個方面的困境:

1.行業政策趨緊,融資渠道不暢。近年來,國家陸續出臺了系列融資平臺管控政策,特別是50號、87號、23號這三個文件的頒布,對城投公司傳統的融資渠道和融資模式進一步提出了新要求,要求其防范存量債務資金鏈斷裂,按照“穿透原則”和“還款能力評估原則”,評估城投公司的還款能力和還款來源,防范和化解地方政府債務風險。這就使得城投公司融資渠道日漸縮窄,資金面臨很大的壓力。

2.償債機制缺乏,資源整合不充分。發行企業債是城投公司發展的另一個方向,但涉及發債額度和凈資產數,這些都有硬指標的要求,門檻較高而且好多業務與相關主管部門職能交叉。歷史負債較重,銀行信貸議價能力不足。再加之我國部分地區城建基礎設施建設部門機構設置比較混亂,管理層疊嚴重,沒能高水平的利用城投公司資產龐大的優勢進而創新創新融資渠道,影響了城投公司高水平發展的進程,進而使得一些中小城投公司資產負債率過高、造血功能不足,盈利能力不足,缺乏持續經營動力。如果不及時處理好這些問題,必將給城投公司的持續發展和后續融資帶來諸多風險。因此,當前的這種靠負債融資的方式不但不能做到融資渠道的多元化,也會影響城投公司的發展。

3.城投公司沒有很好地利用產權交易平臺來盤活資產,對于資產的運作顯得經驗不足。經過長期的歷史積累,我們形成的巨量的存量資產,而這些在現有的城市資產中占有較大的比重。我們以前的政府和相關主管部門既是“運動員”也是“裁判”,從而造成了這一部分的國有資產產權不明確,業主不明確,權責不清晰,這就造成前期立項時積極爭取,建設時大干快上,但是當建成后卻出現了管理真空的尷尬局面。那么,到底怎樣才能在資本市場上運用企業上市、轉讓、重組等手段做好風險控制呢,這是當前我國城投公司必須解決的一個重要問題。

4.經營體制欠缺,健康發展受限。一方面,城投公司主要負責人一般都是由政府部門的領導兼任,政府部門會直接參與城投公司的管理,城投公司大多承接的是政府的指令性任務,盈利性較弱;另一方面城投公司絕大部分業務的開展需要依靠政府,融資需要政府兜底,嚴重缺乏行業競爭實力。目前城投公司普遍存在政企不分、主業不明、激勵機制缺乏、市場化選人用人制度欠缺,核心崗位所需的技術型人才流失等問題。在當前激烈的市場競爭中,城投公司不轉型,則很難實現可持續發展的目標。

二、當前我國城投公司轉型的主要動因

1. 政策變動倒逼平臺轉型。所謂城投公司轉型,即是政策不利變動的改革倒逼。同時也是在國有資產改革背景下平臺朝著市場化、可持續發展的自我救贖。隨著地方投融資平臺的快速發展,政府部門日益認識到加強監管的重要性。為此,近年來,國務院、銀監會、財政部等相繼出臺多個重要文件,以此規范地方政府投融資平臺的運作管理,也為平臺轉型提供了一定的內生動力。

2.城市發展需要有利于服務地方經濟建設。由于政策的滯后效應,城投公司在短期內完全剝離政府融資職能的可能性很小。因此,城投公司在很長一段時間內將仍然是地方政府推進城市發展和城鎮化水平的重要載體。從目前情況來看,政府投融資平臺的政府性融資職能逐漸剝離,平臺公司本身的傳統融資難以得以延續發展。隨著我國城鎮化率的提升和城市基礎設施建設的不斷完善,城市發展階段已經由重建設向重運營轉變,城市運營、城市管理是未來城投公司發展的重大機遇和挑戰,城投公司城市運營職能會不斷加強。無論轉型前后,還是轉型過程中,也不論不同階段采取何種投融資模式,平臺公司的投融資職能都始終存在且為當地政府的城建和經濟發展服務,亦要往這個方向傾斜。因此,各級地方政府都應該對平臺公司的發展和轉型給予高度的重視和大力的支持。

3.公司生存發展需要平臺轉型。過去一度的重建設輕運營、重融資輕管理的運作模式導致政府投融資平臺缺乏自身現金流創造機制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和資源支持的減少,要求政府投融資平臺必須進行內部體制機制的變革和市場化轉型。現金流是企業的生命線,尤其是對亟需實現市場化轉型的平臺公司而言。打造現金流,尋找贏利點,為企業的生存和發展而戰,平臺公司轉型勢在必行。

4.城投公司轉型需要有利于吸引社會資本。現金流是企業的生命線。過去曾一度采取重建設輕運營、重融資輕管理的運做法,結果導致城投公司缺乏自身現金流創造機制。城投公司作為金融機構與地方政府開展銀政合作的主要抓手,應當在滿足監管政策的前提下實現政府資源科學配置、準公益性項目財務平衡、融資平臺市場化運作,將城投公司打造為融資、融智、融制、融商的綜合載體,方可吸引社會資本參與地方經濟建設。

三、城投公司轉型發展三種趨勢

近年來,城投公司的轉型走到了十字路口。根據近3年來國家債務審計數據表明,其中平臺公司7170個。隨后43號文出臺,一時間,風聲鶴唳,行業同病相憐之際,公司債新政出臺,城投公司曙光重現;2015年,國企改革頂層設計出臺,隨之PPP異軍突起,城投公司又找回了往日的熟悉軌跡和活力,基金、非標一個個隱患從此深植各地,50號文件的出臺,卻扎扎實實的驚醒了城投人。非改即消,路在何方?

城投公司作為一個中國特色的產物,上沒有部委,下沒有廳局,但是城投公司卻是中國政府體制內唯一的一個利他因子,不局限于單獨部門的任務與利益,致力于城市的整體發展。也正因為如此,城投公司深受各地政府領導青睞,在現有地方發展和政績考核體制下,地方政府有著足夠的原動力,將優質資產注入城投,從而推動四資的循環發展。但是城投公司在通往市場化經營的道路上,其命運確實出現了很大的不確定性,如果需要對其未來的發展尤其是2020年地方政府債務置換結束后做出一個展望的話,我認為整合發展是一個方向,板塊重構是一個方向,另一個是集團管控。

1.第一種趨勢是整合發展。股權整合往往是企業做大的第一步,畢竟沒有了政府的顯性信用支持,城投公司首先需要在適應新環境中維持過去債務滾動能力,才能繼續討論降低債務成本、企業持續發展的問題。對于城投公司這種不以盈利最大化為目的的特殊類經營企業而言,其存在的必要性就是如何化解部分城市投資項目弱盈利甚至不盈利與真正市場化之間的矛盾。所以規模優勢對于缺乏盈利能力的城投公司來說,仍然是維持持續融資能力的前提。因此,整合發展的第一步就是借助于規模優勢淡化公益性色彩、提高企業市場化經營潛力,在穩健經營的基礎上再以業務擴展為方向成立新的子公司,進一步多元化經營領域。

2.第二個趨勢是板塊重組。城投成立以來,我們一直戲稱為三代公司,代融資、代建設、代還款,顯然從43號文、50文以來,這種模式已不可持續,因此我認為一個地級市最多一到兩個平臺,一個縣域打造一個主平臺,從職能上來講,主要兩大塊,資產運營的平臺,資本運作的平臺。雖然這次剝離的是政府性融資職能,但是成就的是平臺公司全面服務城市的嶄新格局,因此城投公司轉型的基本出發點肯定是轉型不轉身,其發展模式我認為是走市場化道路。一方面要從資產管理到資本運作轉移。在未來,平臺公司應在不斷加挖掘城市潛在資源開發,做好資產經營的基礎上,逐步走向資本運作。另一方面是單一業務板向多元布局業務轉移。隨著逐步剝離平臺公司的融資職能,平臺公司將向自負盈虧的企業實體轉變,根據這些年的實踐經驗,平臺在進行業務拓展時,應重點介入與城市發展關聯度高,且自身具有一定比較優勢的業務領域,如地產開發、工程建設、資產經營與資源開發、文旅及金融投資等。

3.第三個趨勢是集團管控。其實和板塊重構是一脈相承的,過去城投人靠著信仰在工作,與公務員、事業單位相比,5+2,白加黑是常態,尤其是大項目啟動或大資金融入期間,更是連軸轉,但是工資體系一直參照事業單位,這種付出與回報,權與責的倒掛現象一直沒有解決,直到2015年國企改革頂層設計出臺,部分地方才開始謀劃城投管控模式的轉型,簡單來講,可以從下列三點入手:一是建立市場化的法人治理結構,政企分開,將企業的天職屬性歸還于企業;二是搭建科學的內部管控體系;三是構建合理的市場化薪酬體系,對城投公司的人才結構一定要結合行業特點以及行業數據,政策的監管、區域的薪酬數據以及自身的權責體系,綜合確定,也就是我們專為城投類企業設計的四葉模型。

相信通過上述三個層面的轉型,我國城投公司必將呈現這樣一種狀態,具備較為完善的公司運作機制,融資平臺的功能得以充分發揮,對下屬企業的產業規劃和布局形成框架,建立起規范的公司治理結構,成為資產規模大、專業化水平強、市場影響力顯著的公司,在肩負基礎設施建設及戰略性投融資任務的同時,自身價值得以充分的體現,形成產業投資與資本運營的良性循環,實現從政府投融資平臺到城市綜合運營商的轉變。

四、城投公司轉型發展的路徑抉擇

對于城投公司而言,其轉型發展應該逐步朝著多元化方向前進。按照“少而精”的原則,以“融資及債務管理”+“實業”+“投資”的思路,積極打造穩固的實體經營內循環,有效爭取政府給予優質的城市公共資源,并調整業務格局,重點發展“城市資產管理”、“城市資源開發”業務板塊并積極培育“投資及其他業務”業務板塊,通過業務板塊的發展壯大,支撐“融資及政府債務管理”業務板塊的正常運轉,逐步形成各個業務板塊的核心競爭力和明確的盈利模式,不斷提高償債能力,打造綜合性的城市資產管理和公共服務提供商。不斷拓展金融投資領域,進一步強化其在城市基礎設施建設以及資源開發方面的優勢。利用資本,采取多種方式來進一步優化企業運營的各個業務板塊。進而形成多元化經營框架,在運營過程中不斷完善,以此來構成良好的盈利能力,促進企業可持續發展。

1.業務轉型路徑選擇。業務轉型是城投轉型發展的重中之重。業務轉型方向必須與公司總體轉型方向相一致,并在未來的發展中支撐總體轉型目標的實現。當前我國城投公司的業務轉型路徑選擇應當從如下幾個方面入手:一是按照“市場化運作、專業化發展、多元化經營”的指導思想,通過大力整合和經營現有業務、積極探索和涉足其他優質業務等手段,利用現有產業優勢并充分結合城市資源稟賦等因素,構建基建、環保、水務、地產置業、城市資源運營、旅游養老、片區開發、金融擔保、能源投資等多業務協同發展,凸顯城市產業特色的產業布局和發展模式;二是按照重點發展、大力培育、維持現狀和剝離退出“四個層次”進行業務區分,針對不同業務板塊構建高效的商業模式和科學的運營模式,逐步打造各產業板塊的核心競爭能力;三是確立“城鄉一體化”戰略思維,有意識的把基建、環保、水務、地產置業等核心業務進行適時的區域外的擴張,力爭實現省域內的跨區域發展;四是引入戰略投資者,推行混合所有制,進行市場化運作;六是將公益性和盈利性項目區別經營,以市場的思路經營管理,從股權比例、激勵機制等方面做出市場化的安排,整合優勢資源在盈利性業務上發力;六是順應當前國家大力推進政府和社會資本合作方面的形勢,應將積極參與PPP和企業自身的轉型發展二者緊密的結合起來,實現從最初的履行政府出資方職責、獲取股權收益向作為社會資本方投資運營區域城建項目的角色過渡和轉變。

2.管理轉型路徑選擇。配合城投總體轉型與業務轉型目標的實現,遵循“專業化管理,集團化管控”的原則,通過高效的組織管控模式,形成高效運作的集團組織管理體系,有力保障轉型發展的戰略實施。管理轉型的路徑選擇確立如下:一是結合本輪國家推進國有企業改革的要求,構建以管資本為主的國有資產監管體制;二是合理處理政府和市場、政府和公司的關系;三是建立健全公司治理結構和組織架構;四是實現對下屬子公司從單純合并報表到實質管控的飛躍;五是設立內部資金結算中心;六建立差別化績效考核與薪酬體系。逐步建立分業經營的業績考核與薪酬體系,完善激勵約束機制。根據行業標準、市場水平及經營業績設計薪酬與考核體系,采取有重點、差別化的薪酬績效考核政策,以此激發內部職工積極性和吸納外部有價值的員工的加入。加快實行職業經理人制度,按照市場原則選拔或聘任職業經理人。同時深化企業內部人員管理制度改革,逐步建立“內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的競爭激勵機制。

3.投融資轉型路徑選擇。正如李克強總理在《2016年中央政府工作報告》中提到的“深化投融資體制改革,繼續以市場化方式籌集專項建設基金,推動地方政府融資平臺轉型改制進行市場化融資,探索基礎設施等資產證券化,擴大債券融資規模”,這為地方政府投融資平臺融資渠道提供了新的方向。通過對新形勢下公司外部宏觀環境、內部投融資和資產財務狀況的分析,確立投融資轉型路徑選擇如下:一是通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式引入社會資本,積極運用PPP模式重點支持市縣鄉鎮一體化基礎設施和市政公用項目的建設與運營;二是積極籌劃和設立政府引導型或項目融資型城建發展基金;三是積極探索在國家政策新要求下的與專業金融機構的融資合作模式,可通過與社會資本合作、發展擔保機構、村鎮銀行及小額貸款公司等,為當地中小微企業開展融資服務;四是不斷培養和提升下屬子公司的融資能力;五是強化融資風險控制。要制定科學的融資策略,要充分考慮融資成本、融資時機、融資方式、融資規模等一系列重要問題,將融資風險降到最低。逐步建立各項債務監控和預警機制。

五、轉型發展風險和應對措施

從90年代發展至今,我國城投公司發展迅猛,大量的區縣級城投公司,早已失去了造血功能,是一種不可持續的發展模式。城投公司投資規模越來越大,負債率越來越高,很多城投公司的負債率超過了80%,負債規模已經超出了地方財政的償還能力。作為跟隨和推動市場經濟改革的產物,目前城投公司轉型發展面臨下列一些風險和應對措施:

1.政策風險和應對措施。平臺公司轉型是順應國家關于投融資體制改革、地方政府性債務管理、國有企業改革等政策的需要,因此,轉型發展的方向必須要保持與國家及地方政策導向的一致性,及時根據政策的變化進行調整,明確可為與不可為,否則將面臨政策風險而導致轉型失敗。因此,應采取這樣兩個方面的應對措施:一方面對平臺轉型涉及的相關政策進行梳理,把握政策精髓,并隨時跟蹤政策動向,以便對公司發展方向做出及時調整;另一方面要爭取政府政策上的支持,減少轉型的阻力和壓力。

2.資產整合風險和應對措施。平臺公司轉型過程中將會涉及到資產劃轉、置換、并購等,將面臨資產整合的風險。對于市域范圍內的國有資產資源整合,由于涉及利益部門多,協調關系復雜,整合難度大,即使劃轉或置換成功,往往只是形式上的整合,平臺公司對下屬劃轉企業并無實質管理權,多頭管理顯然不利于下屬企業及平臺公司的發展。對于并購重組的外部企業,重組后由于主客體在體制、文化等方面的不一致,可能導致并購企業員工喪失認同感,從而影響并購的效果。這就需要采取下列三個方面的應對措施:一是在市政府層面給予大力支持,打破部門間的利益格局,在更高的層面主導和推動城投的轉型;二是根據下屬企業的類型,設置不同的管控目標,對于短期內無法達到實質控制的,設置過渡期解決事企交叉重合、人員資產部分等問題;三是對于外購企業,要及時溝通和融合,形成共同的文化觀和價值觀。

3.企業定位風險和應對措施。平臺公司要實現轉型發展,必須要調整職能定位、拓展業務板塊、轉變運營模式、創新盈利模式。城投原先作為地方政府融資平臺公司,其在當地基礎設施建設和市政公用業務較為成熟,但是要進入新的市場領域或新的業務領域,新的企業形象和定位在較短時間內恐難以被社會公眾認,甚至難以被當地政府及公司管理層認可。這就需要采取下列兩個方面的應對措施:一方面結合當地資源稟賦和發展機遇,充分利用特有的資源優勢,布局業務板塊,實現產業鏈橫向/縱向拓展;另一方面企業定位及業務發展規劃事先得到市政府及企業管理層的認可。

4.觀念轉變風險和應對措施。平臺公司從“融資導向”向“經營導向”轉化,這是公司管理層及所有員工需要轉變的觀念,如果大多數員工在理念上不能適應轉型的要求,那么轉型效果不可避免會受到影響。短期內員工對于轉型的重要性和必要性可能會有初步的認識,但真正梳理與企業戰略轉型向適應的全新理念,尚需一個過程。這就需要采取下列兩個方面的應對措施:一方面短期內通過宣傳、教育、組織討論,引導員工觀念轉型;另一方面長期來說,需要塑造全新的一種企業文化,以適應轉型發展的需要。

5.人力資源配置風險和應對措施。平臺公司轉型后的業務板塊、運營模式、管理方式等較轉型前都有較大的差異,這就對人力資源的素質提出了更高的要求,如果沒有良好的人員支撐,再好的戰略也是空談。現有員工人數較多且結構單一,絕大多數員工面臨業務、技術、觀念等方面的挑戰,無法適應新業務拓展的需要。同時如果涉及下屬企業改制的,還將面臨著員工安置風險。應對措施:一是合理配置現有人員,做到“人盡其才”,并通過培訓、學習等提高員工綜合素質;二是通過市場化方式引進人才,適應新業務發展的需要;三是涉及企業改制的,需要妥善處理好員工安置問題。

6.合規性風險。平臺公司轉型發展中涉及的資產重組、企業改制、資本運作等,要嚴格按照相關的法律法規執行,否則將面臨法律風險。同時,城投作為國有企業,還要符合國有資產管理相關規定,在國有資本退出中,要防范由于程序、制度執行不到位導致的國有資產流失風險。其應對措施是:一是熟悉相關法律法規,按照規范程序操作;二是與當地及上級政府保持溝通聯系,既要爭取政府及相關部門的支持,又要保持合法合規。

六、研究結論及未來展望

綜上所述,在當前我國經濟體制改革不斷深化的大背景下,“十四五”時期中國經濟發展最大的底氣在于大規模優質的人力資源和廣闊的國內市場;激活、做大國內市場的關鍵在于開啟“從4億向14億”的歷史性跨越,從而在全面建成小康社會的基礎上為“2035目標”的實現打下堅實基礎。這就對城投企業的發展提出了挑戰,企業必須適應形勢發展需要,積極推動戰略轉型,而資本運作與投融資能力建設具有重要的支撐作用,如果在這方面缺乏針對性和系統性,必然會制約戰略轉型的步伐。這就需要企業在實施戰略轉型的過程中,一定要更加深刻認識到資本運作與投融資的重要性,特別是要著眼于解決資本運作與投融資存在的突出問題,積極探索,大膽實踐,特別是要在強化資本運作與投融資意識、完善資本運作與投融資機制、創新資本運作與投融資模式等諸多方面認真加以改進,努力使企業資本運作與投融資能力得到顯著提升,為企業順利實施戰略轉型創造條件和奠定基礎。由于我國城投公司的政府融資功能逐漸地剝離及地方監管機制的不斷收緊,城投債不再允許以財政資金作為償債資金來源,預計未來城投自身資質的重要性將逐步在城投債的定價中凸顯出來。就目前我國整體經濟市場化發展的大趨勢和城投公司去平臺化轉型而言,從某種程度上未來的城投債違約也許可看成一個正常的國企違約。雖然作為第一只城投債具體在什么時候以哪種方式在什么區域違約尚無法定論,但可以肯定隨著其隱性信用支持的削弱,將對市場的估值造成一定的沖擊性。而未來的平臺公司轉型將會給當地經濟帶來新的資源,形成地方經濟發展帶來的良性循環,為新形式下的平臺公司鑄造新的輝煌歷程。

(仁達方略管理咨詢公司高級研究員陳玉榮)

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